因土地征收，某村村民甲与政府签订《拆迁安置补偿协议》，后乙丙丁将甲诉至法院，称该土地系分配给甲乙丙丁四人使用，要求对该土地的拆迁补偿利益进行分割。经审理查明，案涉宅基地为空地，并未建造房屋，亦未办理宅基证。关于该案争议是否属于人民法院审理的民事案件范围，存在两种不同意见：一种意见认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案虽然表面上争议的是拆迁补偿利益的归属，但实为土地使用权争议，因为拆迁补偿利益的归属取决于土地使用权的归属，故本案争议应由人民政府处理。另一种意见认为，继承纠纷及分家析产纠纷中经常涉及土地使用权归属的问题，大量存在一方当事人提出继承或分割主张，另一方当事人提出其为实际权利人的情形，如果此类情形均归入土地权属争议，交由人民政府处理，有拒绝裁判之嫌。本案为拆迁补偿利益归属的争议，属民事纠纷，人民法院应在查清宅基地权属的情况下做出判断。本案中判断是否为人民法院审理的民事案件范围，关键在于如何理解土地管理法第十四条第一款中的土地所有权和使用权争议。如果泛化的将当事人之间存在土地所有权或使用权争执均理解为此处的争议，那么大量案件将不属人民法院受理范围，不利于人民群众的矛盾化解。如果将此处的争议理解的过于狭窄，又可能使人民法院越权处理了本属人民政府职责内的事项。因此，正确认识何谓土地所有权和使用权争议，对于准确界定人民法院民事案件审理范围，有效化解人民群众矛盾纠纷意义重大。首先，存在行政确权与登记公示两种性质的不动产登记行为。《土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《土地管理法》中关于“登记造册、核发证书”的规定是指人民政府为建立地籍簿而进行的土地登记发证行为，可以表述为“土地总登记”“初始登记”，是行政确权的过程。《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)上的不动产登记，是建立在“土地总登记”的不动产登记簿基础上进行的，目的在于反映土地总登记后的不动产权利变动。物权法上的不动产登记本身并非赋权行为，仅是不动产物权变动的生效要件，债权合意等当事人的意思表示才是物权变动的原因行为和基础。因此，不能将物权法意义上的土地争议等同于《土地管理法》中土地所有权和使用权争议。其次，审查民事抑或行政争议应当秉持基础法律关系先行的原则。存在土地登记的情形下，发生民事纠纷，往往会涉及审查民事法律关系还是行政争议的问题。解决这个问题，应当注重审查双方当事人之间发生纠纷的基础法律关系，因为除“土地总登记”之外的登记发证行为，政府部门遵循的是形式审查为主，实质审查为辅的原则，对物权变动的原因行为，例如买卖合同，政府部门并不对合同做实质审查，形式审查符合法律规定即予以登记公示，如果当事人基于赠与、买卖、继承等民事纠纷对政府登记公示的行为提出异议，则应当审理作为基础法律关系的民事纠纷，如果当事人仅仅是对政府的登记行为有异议，而无民事纠纷，则应当提起行政诉讼加以解决。第三，何谓土地所有权和使用权争议。《土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。如何理解此处的争议，是人民法院确定案件管辖的关键。《土地管理法》第十四条规定的争议应当是行政确权概念下的争议，即政府对土地等自然资源“登记造册、核发证书”的土地初始登记行为发生争议，应当交由人民政府处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释(一)》(以下简称物权法司法解释一)第一条规定“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。”物权法司法解释一中的不动产物权的归属应当是在行政确权概念之外的权属争议，即建立在政府部门对土地等自然资源总登记基础上的民事争议。具体来说，存在以下情形：一、双方均有土地权属登记证书。此种情形下，类似于两个注册商标之间的争议应当由商标行政管理机关进行处理，同一地块两个土地权属登记证书之间的争议一般属于人民政府处理的范围；二、双方均无土地权属登记证书。双方均未提交土地权属登记证书，亦没有其他证据证实权属状况的，根据《土地管理法》第十四条规定的精神，属土地所有权和使用权争议，应当由人民政府处理；三、一方提交权属登记证书。土地权属登记证明具有公示和权利推定效力，如果一方当事人提交了权属登记证明，而另一方未提交，一般可以认定提交权属证明的一方为权利人，不必再行交由政府处理。人民法院不需再行确权，只需审查双方是否存在其他民事纠纷，例如是否存在宅基地使用权转让等问题。第四，土地所有权和使用权争议应由人民政府先行处理。对当事人之间的土地所有权和使用权争议，行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。此问题的关键在于当事人是需要人民法院审查处理具体的民事纠纷基础上确定权利归属，还是单纯的确定土地所有权和使用权归属，如果仅是单纯的确权，则需由人民政府处理。如果需要人民法院审理作为基础的民事法律关系，则属人民法院民事案件审理范围。例如实践中大量存在农村土地被征收后因拆迁补偿价值分割而引发的继承纠纷，双方当事人对于宅基地使用权系分配给家庭使用无争议，但双方当事人对于继承份额的争议也会在一定程度上在土地使用权上体现出来，这种情况并不涉及宅基地使用权的确权问题，双方之间的争议实为继承份额之争，基础法律关系是继承纠纷，应属人民法院民事案件审理范围。实践中，宅基地使用权争议中大量存在一方当事人提交村委会证明的形式证明宅基地权利归属的情况。笔者认为，在没有宅基地使用权证而仅有村委会证明的情况下，应当结合《土地管理法》等法律规定进行判断。根据物权法和土地管理法的规定，农村村民主要应当通过申请并获得批准的形式取得宅基地的使用权。土地管理法第六十二条规定，农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准。当事人提交的村委会证明能否起到确权的效果，应当结合村委会证明的证据效力、有权确权的机关意见基础上做出认定。
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